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有的放矢、精準細作—2020年中國PPP發展建議

作者/來自:徐向東 倪楊 徐衛東發布日期:2020-03-12

2020年,庚子之年,跌宕起伏。華夏蒙難,病毒籠罩,愴然泣下。然我華夏,皇天后土,歷數千載,經久不衰。天佑中華,終必復振!

疫情既是磨難又是機遇,也終將過去!面對疫情帶給我國經濟的下行壓力,PPP這一工具應進一步發力。2020年度,中國PPP如何進一步發展,筆者提出如下建議:

精耕細作,莫忘初心

中國PPP源自國際,然而與國際PPP顯著不同(見筆者另一篇文章中國PPP與國際PPP十大不同點)。其中的一個不同點就是,PPP的原理、目標和定義是不同的。中國PPP起自2013年11月12日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,啟動于2014年9月21日國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號),開端于2014年9月23日財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)。因此,中國PPP伊始定位不是一種融資工具,而是體制機制變革,筆者認為,這也是中國PPP的初心。

新冠疫情的發生對所有人都是一個新的考驗,很多事情都值得深思和探討。例如,據新聞報道,由于大量外界捐助物資堆放在倉庫里不能及時送達相關醫院,領取物資的中間手續復雜低效,某會受到輿論的強烈質疑和吐槽。拋開其失職失責的問題不說,捐助物資發放本身從側面再次驗證了一個顛撲不破的真理,即大包大攬是行不通的,專業的事情只有由專業的人做,才能提高效率和保證質量,而這也是采用PPP模式最核心的機理之一。再舉個例子,2月3日開始收治患者的武漢火神山醫院,建成投用的雷神山醫院,從建設到運營,背后都有強大的社會資本支持。除兩家主力建設單位外,還有勞務承包、施工機械設備保養、通信網絡、水處理、供配電等眾多民營社會資本的參與。正是政府和社會資本的精誠合作,資源互補,才保證了兩家醫院的順利交付使用。因此,政府與社會力量等市場力量相結合,形成對接,各司其職,各負其責,政府和社會資本合作最有效果, “官督民辦(PPP)”比“官督官辦”更有效率。
新館疫情沖擊下暴露出中國民生基礎設施建設與公共服務的不足,然后從深層次來看,還是體制機制的問題。政府大包大攬,必然收支龐大,同時也不專業。只有簡政放權,放開市場準入、改善營商環境,讓專業的人做專業的事情。用好PPP模式這個工具,進一步深化改革,讓市場在資源配置中真正起到決定性作用,不忘初心。

有的放矢

建立PPP項目鼓勵清單


中國PPP應用于能源、交通、水利、生態建設和環境保護、市政工程、城市綜合開發、農業、林業、科技、保障性住房、旅游、醫療、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施等19個行業。然而,每個行業對PPP模式應用的需求力度是不同的,各個行業發展程度也是不一的,每個階段對行業發展的要求也是各異的。因此,應有的放矢,建立優先采用PPP模式實施的領域(行業)清單(Project Priorities),對于優先清單的項目給與一定的優惠政策,讓潛在社會資本隨時知悉政策鼓勵導向,并積極參與。根據2020年新冠狀疫情的實際情況,首個領域(行業)清單(Project Priorities)可以考慮醫療、養老、生態環保、以及智慧城市、大數據、人工智能、5G等 “新基建”。

試點“PPP+專項債”組合模式

初步判斷,疫情過后,面對疫情帶給我國經濟的下行壓力,財政政策會進一步發力,專項債發行額度進一步放開。為保證投資的效率和質量,鼓勵“PPP+專項債”組合模式,其中專項債可以解決項目的投資融資問題,PPP解決專業服務問題,可以考慮明確DBO(設計-建設-運營,屬于PPP模式之一)方式并擴大其應用,由社會資本負責按照政府部門的要求按時保質地完成設計、建設和運營工作。政府部門建立按效付費的合同監管機制,有效地提高項目建設和運營效率。
筆者在2019年曾專門就DBO寫過一篇文章(有一種運作方式叫DBO,PPP知乎)。與PPP模式中的BOT方式相比,DBO方式由政府部門負責融資,社會資本不必考慮融資、資本性支出的補償等方面的復雜問題,在運營階段只負責運營和維修工作,因而承擔的風險較BOT方式要小得多。DBO 方式主要適用于政府直接投融資的一些公共服務項目, 并且這些項目的設計、建設、運營需要進行系統集成,尤其是運營方面專業性和技術性比較強。比如新建的垃圾處理廠、水廠、污水處理工程、高速公路等項目。DBO方式屬于PPP模式之一。2019年度江浙一帶大量采用的EPC+M,EPC+O等實質上均屬于DBO方式。

清晰政策

促進存量項目采用PPP模式


根據中國人民銀行2019年度報告,中國已形成了280萬億國有資產。多年來,各地政府也投資了大量基礎設施,形成了國有資產。如果將存量國有資產和基礎設施拿出一部分進行轉讓,不僅可以獲取大量資金,緩解當前財政收支壓力,又能解決部分地方政府的債務問題,推動地方政府職能轉換和行政改革。同時,存量項目采用PPP模式可以結合融資平臺公司轉型和國企改制進行,取得多方共贏。
2014年PPP之初至今,國家層面多次下文推動存量項目采用PPP模式,但實際落地不多。固然是因為存量項目缺少建設內容,目前以施工類企業為主的社會資本方無法獲取施工利潤,積極性不高;但是存量項目采用PPP模式相關政策的不清晰也是一個重要原因。
例如:根據2016年6月24日實施的《企業國有資產交易監督管理辦法》第二條規定“企業國有資產交易應當遵守國家法律法規和政策規定,有利于國有經濟布局和結構調整優化,充分發揮市場配置資源作用,遵循等價有償和公開公平公正的原則,在依法設立的產權交易機構中公開進行”。而當前社會資本采購是在政府采購平臺進行的。存量項目采購社會資本究竟是在產權交易平臺還是政府采購平臺?資產轉讓和社會資本采購可否合并實施?再比如,實踐中有些存量項目轉讓的是存量資產的經營權,但資產經營權評估作價的方法,轉讓流程,風險的轉移,更新改造資產的權屬,稅費的適用等均無法可依,難以明確界定。國有資產包括經營權轉讓可否有最高價的限制?有些稅務部門將經營權轉讓定性為資產租賃進行稅收征繳,按照該種方法計算出的稅收金額,初步估算會達到評估價格的25%。是否可以對存量項目采用PPP模式采取優惠稅收政策?建議清晰政策,解決實踐中碰到的問題,促進存量項目采用PPP模式。

挑戰與機遇并存

增加使用者付費的含金量


根據財政部公布的數據,2019年全國財政未完成全年預算任務,財政稅收增速創半個世紀以來新低;財政收入占GDP比重連續四年下降;財政收支差高達4.8萬億,創歷史新高,考慮到專項債后的實際赤字率為7.1%;23個省市財政自給率不足50%,保增長、保發展,保民生出現困難。
在這種情況下,可行性缺口補助機制PPP項目仍繼續占據主流地位,同時對可行性缺口補助中的使用者付費部分要求會更高,應該是實打實的真正經營性項目收入。
財政部財長劉昆在《求是》發表的《積極的財政政策要大力提質增效》指出,“單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通,必須向內挖潛,堅持優化結構、盤活存量、用好增量”。中國PPP是政府和社會資本合作,核心特征是風險分擔。風險分擔換個角度,也是風險共擔。因此需要政府和社會資本精誠合作,充分挖掘、增加PPP項目的商業價值,考慮市場需求,增加商業用途,以促進國內消費來提高使用者付費的含金量。
3 月 4 日的中共中央政治局常務委員會召開的會議提出加快5G、人工智能、工業互聯網、物聯網為代表的新型基礎設施。這些新基建初步判斷為經營性項目,探索新基建項目與PPP項目或者PPP模式的結合,也是增加使用者付費含金量的一條路徑。
提高效率,精簡PPP運作流程

中國目前仍沒有統一的PPP法,但是以財政部發布的《PPP操作指南(試行)》為核心的指南系列,已經形成中國PPP操作指南基本法律框架,包括操作指南(試行)、物有所值評價、財政承受能力論證、PPP綜合信息平臺、PPP合同指南、PPP政府采購、PPP財政管理、PPP信息公開、PPP正負面清單等。隨著中國對PPP的理解應用不斷提升,建議根據中國PPP的實踐經驗,進一步精簡PPP運作流程,例如:
  • 資格預審變更為可選項而非強制項。財金(2014)113號文設置資格預審主要是參考國際PPP經驗考慮到市場測試作用。但是國內外PPP項目采購政策規定不同,如國際上在采購階段根據市場測試結果可以變更PPP的核心邊界條件,但按照國內PPP相關政策規定,如果采購階段進行市場測試核心邊界條件發生變化,則需要重新編制“兩評一案”并報批。從實踐來看,國內PPP項目市場測試主要是在編制“兩評一案”之前進行,主要目的是確認項目核心邊界條件,并體現在“兩評一案”之中。因此,建議將資格預審變更為可選項而非強制項,即可以進行資格后審,同時資格預審時間可以與財政部(2017)87號令統一。如此,國內PPP項目采購有更多選擇余地,可以節省采購周期,最終降低PPP項目實施周期。
  • 統一PPP項目入庫標準,探索承諾制入庫。什么是PPP項目的入庫標準,各省標準不一。建議全國統一明確入庫標準和要求,并進行公示。PPP項目可進可退,不以入庫為背書,入庫標準和要求應簡明扼要,給與每個PPP項目的靈活性和選擇性。當前由入庫評審專家(或第三方中介機構)決策入庫卻不承擔質量責任的做法,弊病頗多。PPP項目的質量責任應由實施機構和第三方中介機構等承擔,并經過采購社會資本而得到市場檢驗。因此,探索當前PPP項目的入庫審核制為承諾入庫制。實施機構和第三方中介機構等做出承諾,保證按照國家相關規定編制文件、實施項目,并保證質量,PPP項目入庫不做實質性審查。但是省廳(部)中心有權對入庫PPP項目進行監管抽查,或者項目實施過程中出現或發現問題,則對實施機構和第三方中介機構等予以懲戒,例如不能實施新的PPP項目或者退出PPP市場等措施,如此更能改進PPP項目入庫及儲備管理工作,加快項目儲備、開發和落地進度。

借鑒國際最佳慣例

加強執行階段PPP項目管理

借鑒國際最佳慣例

加強執行階段PPP項目管理

筆者在2019年度和國際PPP專家共同收集了英國PPP項目資料,探究英國最終取消PF2的原因。根據分析,其中一個核心原因是在PPP項目執行階段,投資大幅超資,運營成本上升,服務標準降低等造成PPP項目實施的結果實際上不“物有所值”。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2019年11月報,截止2019年11月30日落地PPP項目6216個,投資額約9.5萬億元,60%以上的PPP項目已經進入執行階段。因此,2020年度中國PPP一方面要抓新項目落地,另一方面也要抓執行階段項目監管,兩手都要硬。
建議吸收國際上PPP項目合同管理的最佳慣例、結合中國特定情況,進一步細化、規范相關政策文件中執行階段的管理內容,例如:
  • 抓住變更這個核心內容。嚴格禁止PPP項目變更是不可能的,但是進入執行階段,發生頻繁變動或者重大實質性變更則從側面說明PPP項目原先交易結構設計包括邊界條件有問題。處理變更應考慮中國屬于成文法,有強制性規范的特殊情況,建議集中總結目前已有PPP項目的經驗和教訓,進行規范管理。
  • 建立物評和財評動態監控制度,設定在某種情況發生(例如投資金額超過中標價格的10%)的情況下重新開展物評和財評工作。物評和財評不能僅限定為在識別、準備階段的一次性工作。
  • 與相關部門精誠合作、抓住核心,共同做好全生命周期績效管理。PPP項目全生命周期績效管理工作單獨僅靠一個部門難度很大,必須各個相關方(財政部門、行業部門、項目公司等)精誠合作,各有分工、互相借鑒,方可做好。建議抓住運營期服務產出是否符合、履約是否符合、運營補貼預算績效三個核心即可,其他內容如建設期績效管理完全可以參照現有法律規定、其他部門的考核成果、竣工驗收成果進行認定即可,或者屬于合同違約條款約定的內容,不建議事事必考。

完善修改配套制度


1) 中國PPP項目的或有責任應進行規范和管理。國際上PPP項目財政支出責任分為直接責任和或有責任兩種。前者是付款的責任發生已知,但是具體多少未確定;后者則是付款的責任多少、何時發生、是否發生不確定。《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》(財會〔2019〕23號)把國際上PPP項目的直接責任根據中國實際情況定性為或有責任,但是對于國際上PPP項目的或有責任沒有進一步進行規范。例如PPP項目項下如果政府方違約需要支付的違約金、未達到最低需求保證量之時政府方的補貼、由于政府方原因導致的提前終止補償款等,均屬于或有責任。加強這些或有責任管控,要求進行合理披露,并按照格式要求進行申報備注,可以從終端方面逆向促使地方政府誠信履約,不輕易發生違約行為。實際上屬于PPP項目廣義財政風險管理的內容之一。
2) 進一步完善Institutional PPP(即政府參股社會資本設立的項目公司)的相關法律制度。國際上對于Institutional PPP引起的挑戰研究內容很多,尤其是面臨的一些問題,例如利益沖突、政府能否和社會資本在市場的基礎上有效做出決定等問題均有一些觀點和處理方案。而中國PPP項目出資人代表的法律地位、責任承擔、出資責任、利益沖突、能否分紅、能否參與項目公司清算資產等很多內容在法律層面均是空白。這些問題在當前階段還未顯現,但隨著一些PPP項目爭議的發生,上述內容可能會成為焦點和難點。

3) 從預算管理角度初步解決部門政策沖突。當前有關部門的PPP政策之間仍存在嚴重沖突,如特許經營這個概念,實踐就有建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》、25號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》等多種理解,容易引起歧義且造成實踐中部分項目選擇性適用政策,回避PPP操作流程運作,造成隱形負債等隱患。解決這個問題的根本辦法是盡快出臺PPP立法。目前,可以參照亞行總結的經驗觀點(It may be worthwhile to regard a concession of public infrastructure and public services, however defined, as a form of PPP to be addresses through a single streamlined PPP project life cycle process),按照預算法規定,從預算管理角度進行規范,促進PPP模式的應用。